Temida jest ślepa, ale ślepi i głusi nie powinni być ci, którzy tworzą dla niej przepisy, a także ci, którzy stawiają ludzi przed jej oblicze. Nie pierwszy to raz, gdy ustawa przynosi skutki różne od zamierzonych, a egzekwujące ją organy państwa posługują się nią niczym cepem, bez oglądania się na skutki, a także intencje prawodawcy. Tak właśnie jest z ustawą z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (tzw. ustawa o SENT), wprowadzającą cały szereg bardzo represyjnych kar administracyjnych, które mogą być nakładane na podmioty wysyłające lub odbierające towary, a także przewoźników i kierowców, za naruszanie jej przepisów.

Chodzi tu o kontrolę towarów tzw. wrażliwych, takich jak m.in: paliwa płynne, smary, różnego rodzaju oleje, alkohole, tytoń i półprodukty do wytwarzania papierosów, niektóre wyroby medyczne oraz farmaceutyczne, przy przewozie których najczęściej naruszane były przepisy podatkowe, co poważnie uszczuplało należne budżetowi państwa daniny. W uzasadnieniu projektu ustawy podkreślono, że ma ona za zadanie – oprócz ograniczenia wspomnianych uszczupleń – chronić legalny handel tymi towarami i ułatwić walkę z szarą strefą.

Owszem, nielegalny obrót wspomnianymi towarami udało się ograniczyć, co odczuły zwłaszcza krajowe koncerny paliwowe PKN Orlen i Grupa Lotos, ale nader liczne przykłady wskazują, że ofiarami wprowadzonych drakońskich restrykcji padają legalnie działający przedsiębiorcy, których grzechem było drobne niedopatrzenie, błąd w dokumencie czy niezawinione zdarzenie. Nazbyt często karani są oni nie za wyłudzenia czy niepłacenie podatków, co było głównym celem ustawy monitorującej, lecz za przewinienia, które nie powodują żadnych tego rodzaju skutków: błąd czeski w numerze, „literówka” w zgłoszeniu, brak wypełnionej rubryki lub przekroczenie granicy o innej godzinie czy na innym przejściu, gdy wskazane w zgłoszeniu było czasowo zablokowane, np. z powodu wypadku drogowego.

A kary są drakońskie i w przypadku np. niezgłoszenia przewozu bądź niewłaściwej ilości, masy, objętości lub rodzaju „towaru wrażliwego” mogą sięgać nawet kilku milionów złotych, gdyż są to stawki ad valorem, czyli liczone od jego wartości. W ustawie ustalono „na sztywno”, że taka kara ma wynosić 46% wartości brutto całego takiego towaru. W przypadku towaru, którego wskazana w zgłoszeniu ilość, masa lub objętość jest inna od faktycznej, jest to 46% różnicy między wartością towaru zgłoszonego a faktycznie przewożonego, ale nie mniej niż 20 tys. zł. Za niedostarczenie zgłoszonego towaru do miejsca przeznaczenia albo zakończenia przewozu na terytorium kraju, jeśli nie ustalono nabywcy lub posiadacza towaru, lub nie ustalono miejsca zakończenia przewozu, kara wynosi 100 tys. zł. Za nieprzekazanie przewoźnikowi informacji przez wysyłającego lub odbierającego towar ukarani oni zostaną 20 tys. zł, podobnie jak przewoźnik za brak zgłoszenia, że ilość, masa lub objętość przewożonego towaru jest niewłaściwa. W przypadku braków w zgłoszeniu lub dokumencie przewozowym, niezgodności danych ze stanem faktycznym – nawet wtedy, gdy są one niezwłocznie uzupełnione – kara dla podmiotu wysyłającego, odbierającego lub przewoźnika wynosi 10 tys. zł.

Nawet gdy wszystkie należne daniny wobec państwa zostały uiszczone, a ujawnione nieprawidłowości były wynikiem oczywistych błędów czy pomyłek, innych niż dotyczące przewożonego towaru, jego nadawca lub odbiorca, a także przewoźnik, mogą zapłacić 2 tys. zł. Jak podała „Polska Gazeta Transportowa”, przeciwko jednej tylko dużej firmie przewozowej, dysponującej setkami ciężarówek, toczy się kilkanaście postępowań o naruszenie przepisów ustawy, z których żadne nie miało związku z uszczupleniem należności wobec państwa.

Ustawodawca nie przewidział żadnej gradacji (widełek) dla tych kar, biorącej pod uwagę skalę zawinienia, okoliczności towarzyszące czy sytuację ekonomiczną sprawcy. A przecież tak wysokie, niespełniające wymogu proporcjonalności kary stanowią istotną ingerencję państwa w prawa majątkowe przedsiębiorców, której efektem może być nawet upadłość ich firm. Co więcej, organa państwa, nakładające te kary administracyjne, mają niewielkie pole manewru w tym względzie, gdyż z ustawy wynika, iż odstępstwa od ich nałożenia mają być czymś wyjątkowym. Czyli umyślne i bezwiedne naruszenia przepisów wrzucono do jednego worka i karane są one z jednakową surowością. Prawodawca najwyraźniej założył, że w sprawach spornych ukarani dochodzić będą swoich racji przed sądami administracyjnymi. Ale linia orzecznicza tych sądów zdaje się zmierzać w tym kierunku, by zwolnienia były stosowane tylko w bardzo szczególnych i wyjątkowych przypadkach, na które ukarana strona nie miała wpływu i które były niezależne od jej postępowania.

Na szczęście nie dotyczy to wszystkich sądów. I chociaż ustawa jest stosunkowo młoda, a postępowania sądowe trwają długo – są już orzeczenia kwestionujące zasadność stosowania takich kar, niestety w stosunkowo nielicznych indywidualnych przypadkach. Ale to tylko wyjątki, jak ten, gdy kierowca został ukarany za brak wpisu do dokumentu numeru licencji, choć miał tę licencję przy sobie i okazał ją inspektorom. Podobnie było z ukaraniem nadawcy za przewinienie kierowcy, który jadąc z Niemiec na Litwę, zamiast wybrać się tam promem, na który miał wykupiony bilet, samowolnie i bez zgłoszenia tego wybrał trasę lądową, bo termin rejsu był odległy, a tak było mu szybciej. Ukarany też został przewoźnik, którego cysterna rozwoziła olej napędowy do kilkunastu odbiorców, co zostało prawidłowo zgłoszone, ale wiozła także pewną ilość na potrzeby własnego taboru, czego nie wyszczególniono.

W grudniu ub.r. Polska Izba Spedycji i Logistyki (PISiL), działając w interesie publicznym, wystosowała do Sejmu RP petycję, wskazując na niezgodność ustawy o monitorowaniu drogowego i kolejowego przewozu towarów z innymi przepisami, w tym zapisanymi w Konstytucji RP. W petycji postuluje się zmianę niektórych przepisów tej ustawy, a także uzupełnienie jej o dodatkowe ustępy. W przypadku sztywnych zapisów artykułu 21 ustawy zaproponowano ich uelastycznienie, np. żeby w miejsce kary o wysokości 46% wartości brutto towaru pojawił się zapis „do 46%”, a bezwzględną karę 20 000 zł, zastąpić widełkami do 20 000 zł i podobnie miałoby być z pozostałymi wyszczególnionymi w ustawie karami. Zaproponowano również dodanie do artykułu 26. ustawy dwóch ustępów o następującej treści:

  • ust. 2a „Przy wymiarze kary pieniężnej, organ uwzględnia całokształt okoliczności sprawy, w tym w szczególności stopień szkodliwości, rodzaj, zakres i okres trwania naruszenia przepisów ustawy, jak również dotychczasową działalność podmiotu, wobec którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej”,
  • ust. 2b: „Jeżeli podmiot, wobec którego ma zostać lub zostało wszczęte postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej przedstawi organowi okoliczności wskazujące, że podmiot ten dochował należytej staranności, aby do naruszenia nie doszło lub że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, organ nie wszczyna postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wobec tego podmiotu, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza”.
  • W petycji zwrócono się również o zmianę innego z przepisów ustawy, którego stosowanie może zagrażać bezpieczeństwu przewoźników i kierowców. Otóż przepis ten nakazuje, żeby w przypadku stwierdzenia trwającej dłużej niż godzinę niesprawności lokalizatora, albo zewnętrznego systemu lokalizacji, kierujący pojazdem był zobowiązany do zatrzymania się na najbliższym parkingu lub w zatoce postojowej, do czasu usunięcia niesprawności lokalizatora lub przeładunku towaru na inny pojazd wyposażony w taki lokalizator.

    PISiL postuluje, by ten zapis brzmiał następująco: „W przypadku stwierdzenia trwającej dłużej niż godzinę niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji, kierujący (…) jest obowiązany do niezwłocznego zatrzymania się na najbliższym, ogrodzonym parkingu samochodowym, posiadającym całodobowy dozór, wyposażonym w urządzenia blokujące wjazd i wyjazd pojazdu bez zezwolenia osoby dozorującej parking.”

    Firmy ubezpieczające pojazdy i ładunki z zasady nakazują postój pojazdu właśnie na tego rodzaju strzeżonych, a nie dowolnych, parkingach, o zatokach postojowych nawet nie wspominając. Inne postępowanie przewoźnika może skutkować odmową wypłaty odszkodowania w razie kradzieży ładunku czy całego pojazdu. A jak wskazują międzynarodowe statystyki, aż ponad 70% tego rodzaju kradzieży jest popełnianych właśnie na niestrzeżonych parkingach.

    Eksperci PISiL ostrzegają, że istniejący zapis może wręcz ułatwiać działanie grupom przestępczym, które, zakłócając sygnały GPS, mogą zmuszać kierowców do zatrzymywania się właśnie w miejscach niestrzeżonych, gdzie rabunek przewożonego towaru byłby łatwiejszy. W takich sytuacjach zagrożone może być również życie czy zdrowie kierowcy pojazdu. Przewoźnikowi natomiast, lub dysponentowi ładunku, uniemożliwi to dochodzenie odszkodowania z tytułu polisy OC.

    Na swoją petycję PISiL otrzymała już, w marcu br., odpowiedź z Sejmu. Komisja ds. Petycji „podjęła decyzję o nieuwględnieniu żądania będącego przedmiotem petycji. Komisja, po dyskusji z udziałem podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów Piotra Walczaka, uznała, że system kar pieniężnych przewidziany w przedmiotowej ustawie ma na celu zabezpieczenie wykonania jej przepisów i jest uzasadniony w zakresie monitorowania przewozu towarów o szczególnym znaczeniu, a ewentualne odstąpienie od nałożenia kary jest możliwe na podstawie obowiązujących przepisów”.

    I tyle. Wysoka Komisja nie uznała nawet za stosowne rozważyć ostatniego z postulatów PISiL, tego dotyczącego bezpieczeństwa przewoźników, kierowców i ładunków. Stało się tak pomimo opinii Biura Analiz Sejmowych, w której wskazano, że „Ustawodawca mógłby rozważyć wprowadzenie obowiązku zatrzymania się na najbliższym parkingu strzeżonym, np. odpowiednio do sposobu przewidzianego w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych”. Zasugerowano tam również, że zasadne byłoby uwzględnienie siły wyższej przy odstąpieniu od wymiaru kary. To także nie przekonało posłów z komisji. Fiskalizm najwyraźniej przeważył w starciu z rozsądnymi argumentami prawnymi i ekonomicznymi, podnoszonymi przez reprezentantów przewoźników, a także przez sędziów rozpatrujących skargi ukaranych.

    W uzasadnieniu jednego z wyroków orzeczonych na niekorzyść organu państwa stwierdzono: „W interesie publicznym nie leży nakładanie wielotysięcznych kar pieniężnych na podmioty, które dopuściły się wyłącznie uchybień formalnych związanych z naruszeniem obowiązków przewidzianych w ustawie o SENT, jeżeli uchybienia te nie stwarzają realnego zagrożenia uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa”.

    A w innym miejscu: „Zdaniem Sądu, nakładanie znacznych kar pieniężnych (…) na podstawie przepisów ustawy o SENT w związku z uchybieniami formalnymi podmiotu wysyłającego, odbierającego lub (i) przewoźnika, może naruszać zasadę proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Oznacza to, że organy państwowe mają osiągać cel, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego oraz poszczególnych jednostek kosztem. Surowość kary wymierzonej przez organ administracyjny nie może być nieproporcjonalna do przewinienia, którego kara dotyczy”.

    Ale trudno w każdym sporze z fiskusem powoływać na arbitra sąd administracyjny. Stąd, w styczniu br., do Rzecznika Praw Obywatelskich zwróciło się z kolei Zrzeszenie Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce z wnioskiem o sprawdzenie, czy regulacje dotyczące wysokości i sposobu nakładania kar administracyjnych za naruszenia określone w ustawie nie pozostają w sprzeczności z zapisami Konstytucji RP. Argumentacja była podobna jak w petycji PISiL-u. Kary, jak napisano w prośbie zrzeszenia wystosowanej do rzecznika, „nie spełniają wymogu proporcjonalności, a ich konstrukcja, nie pozwalająca na wzięcie pod uwagę okoliczności popełnionego wykroczenia jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego”. Może więc to Trybunał Konstytucyjny – na ewentualny wniosek RPO – zdecyduje ostatecznie, czy jest to do pogodzenia, czy też nie. Bo że swoich niedoróbek prawnych nie naprawią sami posłowie – już wiadomo.