Kasa

Skok na portową kasę

Na zeszłoroczną Wigilię gdański samorząd miejski sprawił siedmiu tamtejszym spółkom portowym, w tym Zarządowi Morskiego Portu Gdańsk, „prezenty”.

Były to nakazy płatnicze opiewające niekiedy na sumy sięgające kilku milionów złotych, z rygorem natychmiastowej wykonalności. Zdarzyło się nawet, że jeszcze się drzwi dobrze nie zamknęły za listonoszem, a już pojawił się w nich komornik. Ten pośpiech był o tyle zrozumiały, że nakazy dotyczyły podatku od nieruchomości z 2005 r. (wraz z odsetkami karnymi za 5 lat), które z końcem roku uległyby przedawnieniu. Spółki zaskarżyły decyzję do samorządowego kolegium odwoławczego – ale podatek musiały zapłacić.

Niespodzianka była tym większa, że „od zawsze” firmy portowe były zwolnione z płacenia podatku od infrastruktury, również tej zapewniającej dostęp do portów, oraz od gruntów portowych, na których została posadowiona. Cóż się zatem takiego stało, że prezydent Gdańska nagle, w grudniu ub.r., zażądał zapłacenia podatku – i to tego sprzed 5 lat? A to nie koniec, bo zapewne, już bez zbędnego pośpiechu, będzie się go domagał również za kolejne lata.

Podlaska ekspertyza

Skarbnik miasta, Teresa Blacharska, twierdzi, że powodem tej fiskalnej gorliwości nie jest bynajmniej stan miejskiej kasy. Zadłużenie Gdańska, z tytułu kredytów, pożyczek, obligacji, depozytów czy leasingu finansowego, wyniosło na koniec 2010 r. 853 mln zł, co stanowiło 42% w stosunku do dochodów miasta ogółem. Minister finansów, w swoim rozporządzeniu z 23 grudnia ub.r., rozszerzył listę pozycji zaliczanych do zadłużenia samorządów, np. o zobowiązania wynikające z partnerstwa publiczno-prywatnego czy tzw. forfaitingu, czyli handlu należnościami, co sprawiło, że niektóre samorządy przekroczyły dopuszczalny limit zadłużania się, ustalony w stosunku do dochodów na 60%. Zdaniem pani skarbnik, Gdańska to nie dotyczy – przynajmniej bezpośrednio.

Jak podała niedawno „Rzeczpospolita”1, w związku ze zmianą owego wskaźnika zadłużenia, miasta przerzucają zaciąganie nowych zobowiązań na swoje spółki zależne, których długi nie są wliczane do długu publicznego. I tak też się dzieje w Gdańsku, którego spółki, budujące stadion na Euro 2012 czy lotnisko, mają takie zobowiązania (emisje obligacji, wyemitowanych na 2 gdańskie programy przez bank PKO BP, opiewają na 121,5 mln zł). A przecież rozpoczęła się kolejna wielka inwestycja: budowa drugiej linii szybkiej kolei miejskiej, więc trudno mówić, że miasto nie ma pilnych potrzeb finansowych. Kilkanaście milionów (wcześniej nie planowanych!) złotych, jakie mogą corocznie zasilać miejską kasę, jest w tej sytuacji gratką nie do pogardzenia.

Podstawą prawną do ściągnięcia (nienależnych, zdaniem spółek portowych) podatków od portowych nieruchomości jest opinia prawna, jaką miasto zamówiło w Katedrze Prawa Podatkowego Uniwersytetu w Białymstoku. Zespół tamtejszych prawników, kierowany przez prof. Leonarda Etela, wywiódł z ustaw o podatkach i opłatach lokalnych oraz o portach i przystaniach morskich, że zwolnienie z podatku od nieruchomości przysługuje zarządom portów tylko wtedy, gdy same bezpośrednio zarządzają infrastrukturą portową i terenami, na których się ona znajduje. Natomiast, gdy pozostające w posiadaniu tych zarządów budowle, urządzenia, instalacje, tereny itd. nie są przeznaczone przez podmiot zarządzający portami do bezpośredniego świadczenia związanych z tą infrastrukturą usług – zwolnienie z podatku się nie należy. Czyli jeśli infrastruktura portowa dzierżawiona jest różnym spółkom, np. operatorskim, które z jej pomocą dokonują przeładunków, składowania towarów i innych czynności związanych z obrotem portowo-morskim, podatek od nieruchomości portowych powinny one płacić, bowiem są podmiotami odrębnymi od zarządów portów, a tylko one, enumeratywnie, zostały wymienione w ustawie, jako zwolnione od niego.

Jaki był zamiar ustawodawcy?

Co ciekawe jednak, mimo takiej interpretacji Zarząd Morskiego Portu Gdańsk także zapłacił podatkowy „domiar”, więc wydaje się, iż jest tu pewna niekonsekwencja. Ponieważ nie udało nam się dotąd zapoznać z uzasadnieniem tego nakazu – nie wiemy, na jakiej prawnej podstawie został on oparty.

Artykuł 7.1. „Ustawy o portach i przystaniach morskich” brzmi następująco:

„Przedmiot działalności przedsiębiorstwa podmiotu zarządzającego obejmuje, w szczególności:

1) zarządzanie nieruchomościami i infrastrukturą portową;

2) prognozowanie, programowanie i planowanie rozwoju portu;

3) budowę, rozbudowę, utrzymywanie i modernizację infrastruktury portowej;

4) pozyskiwanie nieruchomości na potrzeby rozwoju portu;

5) świadczenie usług związanych z korzystaniem z infrastruktury portowej;

6) zapewnienie dostępu do portowych urządzeń odbiorczych odpadów ze statków w celu przekazania ich do odzysku lub unieszkodliwiania.”

Nie ma tam mowy, że wszystko to wykonywane ma być bezpośrednio. Owszem, kiedyś, gdy nie było jeszcze obecnie obowiązującej ustawy portowej, zarządy portów zatrudniały po parę tysięcy ludzi i wykonywały wszystko to bezpośrednio. Jednak później, już w nowej rzeczywistości gospodarczej, utworzono portowe holdingi, a większość zadań czysto eksploatacyjnych, jak: przeładunki, składowanie, holowanie, cumowanie itd., przekazano do spółek operatorskich, będących własnością zarządów portów. Później dokonano dalszych zmian: ustawodawca zobowiązał zarządy portów (w określonym w ustawie terminie) do oddzielenia sfery administrowania portem od sfery eksploatacyjnej, co oznaczało konieczność wyzbycia się przez nie operatorskich spółek portowych.

W różnych portach odbyło się to rozmaicie: w Gdańsku, Szczecinie i Świnoujściu większość tych spółek dostała się w ręce ich załóg, w ramach tzw. prywatyzacji pracowniczej; w Gdyni na ogół sprzedawano je prywatnym inwestorom, również zagranicznym. Niektórych spółek nie udało się sprzedać, głównie dlatego, że ich cena była nieodpowiednia, bądź brakowało na nie chętnych. I ten stan utrzymuje się do dziś.

Zatem nie jest winą zarządów portów, że dzierżawią one infrastrukturę portową, służącą do wykonywania usług portowych innym podmiotom, a nie eksploatują jej same. Zostały do tego zobligowane przez ustawodawcę. Tenże, mimo zmienionej sytuacji własnościowej w portach, pozostawił bez zmian przepis zwalniający od podatku podmioty zarządzające ogólnodostępną infrastrukturą portową. Szkopuł w tym, że początkowo znajdował się on w ustawie o portach, lecz później, w niezmienionym brzmieniu, przeniesiony został do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Nikomu wówczas do głowy nie przyszło, że po latach to „uporządkowanie” prawa może zaowocować taką reinterpretacją przepisów o opodatkowaniu portowych nieruchomości, jaką zaprezentowali białostoccy prawnicy – i dalszymi tego skutkami.

Otóż, gdyby ów przepis o zwolnieniu z podatku nadal pozostawał w ustawie portowej, całej sprawy prawdopodobnie w ogóle by nie było. Gdyby pojawiły się jakieś wątpliwości interpretacyjne, najpewniej zajęliby się nimi prawnicy z zakresu prawa morskiego, z Uniwersytetu Gdańskiego czy gdyńskiej Wyższej Szkoły Administracji i Biznesu, a nie specjaliści od ogólnego prawa podatkowego. Ustawa portowa jest to przecież typowe lex specialis, które ma pierwszeństwo stosowania przed prawem równorzędnym rangą, ale mniej szczegółowym (w języku prawniczym brzmi to: lex specialis derogat legi generali).

Właśnie w ustawie o portach znajduje się definicja „infrastruktury portowej”, do której odwołuje się ustawa o podatkach lokalnych. Jeszcze w 2002 r., dyrektor Wydziału Finansowego Urzędu Miasta Gdańska (ta sama osoba jest obecnie skarbnikiem), w piśmie do jednej ze spółek portowych, wskazywała, że w razie wątpliwości, w kwestii co jest tą infrastrukturą, a co nie, firma powinna zwrócić się o wykładnię do odpowiedniego resortu czyli Ministerstwa Infrastruktury. Resort ten, odpowiedzialny za gospodarkę morską, dwukrotnie (w rozporządzeniach z 3 marca 2005 r. i 31 sierpnia 2010 r.) wyliczał, jakie obiekty stanowią infrastrukturę portową zwolnioną z podatku.

W oparciu o interpretację prawników z Białegostoku, „lokalny organ podatkowy” (czytaj: prezydent Gdańska) uznał jednak, że istotne jest nie tyle, co jest infrastrukturą portową lecz kto nią bezpośrednio zarządza. Wedle wspomnianej opinii, brak jednej przesłanki, czyli bezpośredniego wykonywania przez podmiot zarządzający infrastrukturą portową określonych w ustawie zadań, jest wystarczającym powodem, by pozbawić spółki portowe zwolnienia z podatku.

Artykuł 7. 1. „Ustawy o podatkach i opłatach lokalnych”, w części odnoszącej się do portów, brzmi następująco:

„Zwalnia się od podatku od nieruchomości:

(…) 2) budowle infrastruktury portowej, budowle infrastruktury zapewniającej dostęp do portów i przystani morskich oraz zajęte pod nie grunty;

2a) grunty, które znajdują się w posiadaniu podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, pozyskane na potrzeby rozwoju portu lub przystani morskiej, zajęte na działalność określoną w statucie tego podmiotu, położone w granicach portów i przystani morskich – od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym podmiot ten wszedł w ich posiadanie – nie dłużej niż przez okres 5 lat, z wyjątkiem gruntów zajętych przez podmiot inny niż podmiot zarządzający portem lub przystanią morską;”

Ciekawe, że pkt.1) ppkt. a) tego samego 7. artykułu, lecz odnoszący się do zwolnienia od podatku elementów infrastruktury kolejowej, brzmi:

„Zwalnia się od podatku od nieruchomości:

1) budowle wchodzące w skład infrastruktury kolejowej w rozumieniu przepisów o transporcie kolejowym oraz zajęte pod nie grunty, jeżeli:

a) zarządca infrastruktury jest obowiązany do jej udostępniania licencjonowanym przewoźnikom kolejowym…”

A czy – per analogiam – zarząd portu nie jest zobowiązany do udostępniania swojej infrastruktury innym podmiotom, skoro sam jest zobligowany do powstrzymywania się od bezpośredniego wykonywania czynności eksploatacyjnych? Czy przewoźnicy morscy, kolejowi, drogowi, spedytorzy itd., korzystający z infrastruktury portowej, nie są „licencjonowani”? Jak można z jednego artykułu ustawy wywieść dwie zupełnie przeciwne interpretacje? Czy publiczna infrastruktura portowa ma być traktowana zupełnie inaczej niż infrastruktura kolejowa? Czy takie były intencje ustawodawcy?

Ogólnodostępna czy nie?

Prezydent Gdańska, opierając się na opinii białostockich prawników, stanął również na stanowisku, że budowle, pozostające w posiadaniu przynajmniej niektórych spółek portowych „nie spełniają wymogów ogólnodostępności”, co także mogłoby być kolejną przesłanką do likwidacji ulgi podatkowej. Trudno dociec, jak interpretowane jest przez lokalny organ podatkowy to kryterium „ogólnodostępności”. Jeśli chodziłoby o to, że na tereny portowe ma wstęp każdy, kto sobie tego zażyczy, to tak ogólnodostępne one z pewnością nie są. Przepisy o bezpieczeństwie w portach tego nie dopuszczają. Natomiast, jeśli pominąć porty zakładowe (takim jeszcze 4 lata temu był port w Policach, stanowiący część tamtejszych zakładów chemicznych) to główne polskie porty morskie mają charakter publiczny, świadcząc usługi bezdyskryminacyjnie, od strony morza i lądu, wszystkim klientom, którzy chcą z nich skorzystać. (Nota bene: tego zarzutu, o braku „ogólnodostępności”, nie podtrzymała w rozmowie z „Namiarami” T. Blacharska, skarbnik miasta).

Główny właściciel spółek zarządzających portami, minister Skarbu Państwa, poprzez swojego rzecznika Macieja Wewióra, poinformował, że ministerstwo posiada informacje na temat wydania przez prezydenta Gdańska decyzji w sprawie określenia spółkom z udziałem Skarbu Państwa wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości.

– Jednak decyzje co do dalszych działań pozostają w kompetencjach zarządów, ponieważ to one prowadzą sprawy spółek i je reprezentują. W związku z tym resort nie ma możliwości podejmowania decyzji w sprawie, w tym w zakresie ewentualnego zaskarżenia – zaznaczył M. Wewiór.

Nie zamierzamy się tu odnosić do podnoszonych przez spółki portowe zarzutów, dotyczących trybu i legalności samej procedury doręczania nakazów płatniczych oraz egzekwowania zaległych (jakoby) podatków i karnych odsetek. Od tego jest wspomniane kolegium odwoławcze, a potem, ewentualnie, sądy administracyjne. Natomiast chcemy zwrócić uwagę Czytelników, że jest to już drugi, w niewielkim odstępie czasu, „skok” na portową kasę ze strony organów podatkowych, godzący w żywotne interesy firm związanych z obrotem portowo-morskim. U podstaw pierwszego legła interpretacja fiskusa, dotycząca naliczania podatku od usług portowych. W innych krajach europejskich zwolnione są one od podatku, bądź są obłożone stawką „zerową”. Polskim specjalistom od podatków udało się wywieść z przepisów pokrętną interpretację, że usługi wykonywane na rzecz armatorów zwolnione są, a pozostałe nie. Wszystko razem, to woda na młyn portów w Hamburgu, Bremie, Rotterdamie czy Antwerpii, w których usługi będą tańsze niż w portach polskich.

Jest jeszcze jeden problem prawnej natury: prezydent Gdańska, Paweł Adamowicz, który wystosował do spółek portowych nakazy płatnicze, jest jednocześnie przewodniczącym Rady Nadzorczej Zarządu Morskiego Portu Gdańsk. Jako takiemu, nie wolno mu działać na szkodę firmy, którą nadzoruje.

Maciej Borkowski, Piotr Frankowski

1 „Duży skok emisji samorządowych” Katarzyna Ostrowska, „Rzeczpospolita” z 2 lutego 2011 r.