Szanse i zagrożenia dla polskich portów

Szanse i zagrożenia dla polskich portów

W Unii Europejskiej funkcjonuje ponad 550 portów i przystani morskich obsługujących zarówno ładunki, jak i pasażerów, spośród których za szczególnie ważne z europejskiego punktu widzenia uznaje się 329. Są to węzły transportowe zaliczane do układu TEN-T, wśród których znajduje się 225 portów usytuowanych w sieci kompleksowej i 104 porty w sieci bazowej.

Te ostatnie pełnią szczególnie istotną rolę w obsłudze wymiany towarowej UE, której 74% wolumenu realizowane jest drogą morską z krajami trzecimi, a 39% w ramach tzw. wymiany wewnętrznej. Przeładowując łącznie ponad 3,8 mld t ładunków, są one bez wątpienia strategicznym segmentem systemu transportowego i logistycznego UE oraz determinują efektywność wymiany towarowej krajów członkowskich i ich konkurencyjność w skali globalnej.

Ranga i pozycja, jaką realnie zajmują w gospodarce UE, nie przekłada się jednak na płaszczyznę regulacyjną, tj. sferę polityki transportowej. Porty te – bardzo zróżnicowane pod względem przyjętych rozwiązań ustrojowych, modeli i form zarządzania oraz organizacji procesów produkcji – posiadają znaczną autonomię, co sprawia, że ich działalność nie jest w pełni skoordynowana z innymi politykami sektorowymi i horyzontalnymi (np. konkurencji), jakie wypracowała UE. Wszelkie podejmowane od 1961 r. próby włączenia portów morskich w sferę wspólnej polityki transportowej, tak EWG, jak i później UE, skończyły się jednak niepowodzeniem. Tylko w ciągu ostatnich 15 lat Komisja Europejska (KE) podjęła 3 inicjatywy zmierzające do liberalizacji rynku usług portowych, z których dwie – tzw. I pakiet portowy z 2001 r, jak i II z 2004 r – skończyły się niepowodzeniem. Odpowiednio, w 2003 r i 2006 r. projekty dyrektyw odrzucił Parlament Europejski (PE).

KE konsekwentnie jednak zmierzała do realizacji swego pierwotnego celu, podejmując 23 maja 2013 r. kolejną inicjatywę ukierunkowaną na usprawnienie rynku usług portowych oraz połączeń transportowych kluczowych dla interesów 329 portów UE. Inicjatywa ta, obejmująca zestaw instrumentów prawnych, przyjęła formę projektu Rozporządzenia wymagającego akceptacji PE oraz Rady UE, którego celem było ustalenie wspólnych zasad w zakresie przejrzystości finansów publicznych oraz swobody dostępu do rynku usług portowych (tzw. III pakiet portowy). KE bogatsza jednak w doświadczenia z lat 2003 i 2006 z góry określiła, iż zasady te nie będą dotyczyć usług przeładunkowych oraz pasażerskich, a także pilotażu morskiego.

Rozporządzenie to miało zapewniać również ochronę interesów operatorów portowych przed skutkami ryzyka wynikającego z możliwych zmian prawnych oraz nieuczciwej konkurencji, a także pomóc w przyciągnięciu inwestorów na tereny portowe. Ponadto, w wymiarze makroekonomicznym, powinno przyczynić się do lepszej alokacji funduszy publicznych oraz skutecznego wdrożenia zasad udzielania pomocy publicznej portom morskim. Zakładano, iż dzięki wdrożeniu tych zasad w perspektywie do 2030 r. gospodarka UE może uzyskać do 10 mld euro oszczędności, tworząc jednocześnie bodziec do rozwoju żeglugi bliskiego zasięgu i dalszej integracji sektora portowego z systemem transportowym.

KE w odniesieniu do sfery tworzenia ram w zakresie dostępu do rynku usług portowych główny nacisk położyła na takie kwestie jak: swoboda świadczenia usług, minimalne wymagania dotyczące świadczenia usług portowych oraz ograniczenia liczby dostawców usług portowych, obowiązki świadczenia usługi publicznej oraz powoływania operatora wewnętrznego, przejrzystość w sferze relacji finansowych, w tym kształtowania opłat za usługi portowe oraz opłat za dostęp do infrastruktury portowej, a także zasady i formy konsultacji zewnętrznych. Zakładano, iż w najbliższej przyszłości takie rodzaje działalności portowej, jak: bunkrowanie, pogłębianie (prace podwodne i czerpalne), odbiór nieczystości oraz cumowanie, pilotaż i holowanie, powinny zostać obowiązkowo „urynkowione”. Gros uwagi skoncentrowano więc na tzw. usługach nawigacyjno-technicznych.

Tak określony III pakiet portowy, znacznie zawężony w stosunku do propozycji z 2001 i 2004 r. (zwany „pakiecikiem”), spotkał się jednak z silnym oporem środowisk portowych – w tym polskich. Wyrażano szereg obaw i zastrzeżeń w stosunku do tej regulacji, uznając iż w wielu wypadkach narusza ona zasady ustrojowe obowiązujące w krajach członkowskich i jest, wbrew temu co deklaruje KE, działaniem antyrynkowym, zmierzającym w kierunku administrowania sferą rynku portowego, a nie jego liberalizacji. Podkreślano ponadto (np. w Polsce i Niemczech – UVHH) , iż jest ona w zasadzie zbędna, gdyż mechanizm funkcjonowania rynków portowych działa dostatecznie sprawnie i nie wymaga takiej regulacji.

W atmosferze sporów i gorącej dyskusji, w okresie upływu kadencji organów UE w 2014 r. przerwano prace nad kontrowersyjnym projektem i powrócono do niego po utworzeniu nowej Komisji TRAN PE. Dążąc do kompromisu między stanowiskiem KE a Radą i PE oraz środowiskami portowymi, reprezentowanymi również przez ESPO i FEPORT, PE powołał specjalną komisję pod przewodnictwem Kurta Fleckensteina, która przygotowała po wielu konsultacjach raport na temat pakietu III. W stosunku do pierwotnych zapisów projektu rozporządzenia zaproponowano szereg istotnych, kompromisowych zmian.

Wyrażały się one generalnie w odejściu od zasady one-size-fits-all przyjętej przez KE i wprowadzeniu rozwiązania, by w przypadku sprawnie funkcjonujących portów morskich nie nakładać żadnych nowych, dodatkowych ograniczeń administracyjnych, koncentrując się na działaniach tylko tam, gdzie są one konieczne. Środek ciężkości przesunął się ze sfery „swobody dostępu do rynku” w kierunku przejrzystości finansowej portów. Zamiast przymusu „urynkowienia” usług techniczno-nautycznych, zmieniony ostatecznie na podstawie raportu K. Flekensteina projekt rozporządzenia zaakceptowany przez PE 8 marca 2016 r., otwierający drogę do jego negocjacji z Radą, przewiduje możliwość tworzenia i istnienia różnych portowych modeli organizacyjnych w obszarze świadczenia usług i eksploatacji portów, wprowadzając jednakże obowiązkowe minimalne standardy w zakresie warunków socjalnych i ochrony środowiska oparte na krajowych normach prawnych. Z zakresu jednolitych regulacji wyłączono prace pogłębiarskie, a także usługi pilotowe, wskazując na możliwość ich oferowania w oparciu o krajowe regulacje dotyczące organizacji pilotażu. Projekt rozporządzenia, utrzymując elastyczne ramy w sferze organizacji działalności portowej w UE, zachowuje jednocześnie autonomię zarządów portów w obszarze ustalania opłat portowych, z jednoczesnym obowiązkiem ich publikowania w transparentnej formie.

Szczególną uwagę zwraca się również na tworzenie efektywnych prospołecznych rozwiązań w obszarze funkcjonowania portowego rynku pracy i to niezależnie od przyjętych wzorców w ramach trwającego dialogu społecznego. Zliberalizowano w tym zakresie również wprowadzone wcześniej ograniczenie prawa do strajku pracowników portowych, pozostawiając w mocy rozwiązania, jakie przewiduje w takich okolicznościach ustawodawstwo krajów członkowskich. W kwestii obowiązkowych konsultacji i niezależnego nadzoru w portach morskich UE projekt rozporządzenia wprowadza zasadę, że oba te rozwiązania powinny być zastosowane, ale to, jak zostaną one wdrożone do praktyki (organizacja, struktury), pozostawiono decyzji krajów członkowskich.

Jak wspomniano, głównym obszarem na którym koncentruje się obecnie uwaga PE, jest kwestia zapewnienia finansowej przejrzystości w sferze funkcjonowania portów morskich UE. Centralnym problemem pozostaje tutaj sprawa udzielania pomocy publicznej na cele realizacji portowych inwestycji infrastrukturalnych. Uznano, że zasady jej przyznawania powinny być bardziej przejrzyste. Wnioskuje się również o włączenie niektórych inwestycji infrastrukturalnych do tzw. generalnych wyłączeń blokowych (General Block Exemption Regulation), wskazując na konieczność zachowania większej transparentności w przypadku uzyskiwania przez porty funduszy publicznych. W propozycji PE znajduje się także zastrzeżenie dotyczące rozszerzania zakresu Dyrektywy Koncesyjnej.

Dyrektywa PE i Rady UE 2014/23/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (tzw. Dyrektywa Koncesyjna) nabiera bowiem szczególnego znaczenia w odniesieniu do kwestii świadczenia usług w portach. Jest ona jednym z trzech filarów ustawodawstwa UE w zakresie zamówień publicznych i będzie wywierać duży wpływ na umowy z zakresu partnerstwa publiczno-prawnego, które są szeroko wykorzystywane w europejskich portach morskich. Mimo tego, że zgodnie z zapisami dyrektywy umowy dzierżawy gruntów, które stanowią podstawową instytucję współpracy zarządów portów i operatorów, zostały wyłączone spod regulacji, wciąż istnieje szerokie spektrum innych form aktywności i współpracy podmiotów w obszarze portowym, które podlegać będą nowym regulacjom. Problemy te budzą niepokój środowisk portowych i wymagają dalszych konsultacji i uzgodnień.

Projekt rozporządzenia PE, traktowany jako kompromis między stanowczym oświadczeniem KE, że nie zrezygnuje z regulacji sektora portowego w ramach UE, a oporem środowisk portowych i związków zawodowych (ITF) przeciwko tego typu forsowanej regulacji znalazł akceptację. Mimo przyjęcia pakietu przez Radę UE zakłada się, że dopiero jesienią br. komisarz ds. konkurencji Margrethe Vestager przedłoży PE ostateczny projekt rozporządzenia. W obliczu jednak nadal trwających dyskusji środowisk portowych oraz innych wydarzeń, jak np. Brexit i jego konsekwencje, ta relatywnie bliska perspektywa zdaje się być mało realna.

Polski rząd i reprezentanci sektora portowego oraz inne kraje i środowiska portowe solidarnie protestujące przeciwko restrykcyjnej formie regulacji zaproponowanej przez KE w 2013 r. uznają, że obecnie zaakceptowany przez PE projekt rozporządzenia wprowadzający generalne zasady organizacji działalności usługowej w portach i odnoszący szczegółowe regulacje do ustawodawstwa krajowego nie stwarza zagrożeń dla sprawnego funkcjonowania portów morskich. Narasta także akceptacja dla rozwiązań proponowanych w obszarze udzielania pomocy publicznej portom morskim na cele rozwoju i modernizacji infrastruktury. Konieczna jest w tym zakresie większa przejrzystość oraz spójność z rozwiązaniami stosowanymi w ramach sektora transportu i innych podsystemów przemysłów sieciowych. W obliczu regulacyjnej determinacji KE dotyczącej tego sektora – co wynika z konieczności realizacji celów polityki transportowej UE oraz zakończenia budowy sieci bazowej TEN-T do 2030 r. – zdecydowana większość krajów członkowskich oraz środowisk portowych jest przekonana, iż mniejszym złem jest akceptacja III pakietu portowego w jego obecnym kształcie niż podejmowanie ryzyka jego odrzucenia i toczenia kolejnych długich batalii nad nowymi propozycjami KE.

Andrzej S. Grzelakowski
Katedra Logistyki i Systemów Transportowych Akademia Morska w Gdyni