Przy okazji wielu wcześniejszych publikacji dotyczących morskich farm wiatrowych sygnalizowałem liczne problemy faktyczne i prawne, które stają się coraz poważniejszymi przeszkodami w sprawnym rozwoju polskiego rynku off­shore. Bezdyskusyjne jest to, że rynek ów charakteryzuje się ogromnym potencjałem biznesowym, który w obliczu coraz dynamiczniejszego rozwoju „zielonej energii” może okazać się kluczowy dla polskiego sektora gospodarki morskiej. Nie dziwi również duży entuzjazm wielu przedsiębiorców z branży, portów, ośrodków akademickich, samorządów i innych podmiotów, które będą pośrednio lub bezpośrednio związane z tym sektorem gospodarki. Poniżej zasygnalizuję kilka kluczowych kwestii, które mogą znacząco opóźnić uruchomienie pierwszych polskich morskich farm wiatrowych, z których prąd, według prognoz, ma popłynąć już w 2026 r.

Lokalizacja farm a regulacje prawne

Warto pamiętać, że pierwsze polskie farmy wiatrowe zostaną wybudowane w strefie przyległej, wprowadzonej do międzynarodowego prawa morza przez Konwencję Jamajską. Należy wyjaśnić, że strefa przyległa jest częścią wyłącznej strefy ekonomicznej Polski, przy czym na tym obszarze morskim, sięgającym swoimi granicami zewnętrznymi maksymalnie 24 Mm od linii podstawowej – co jest odpowiednikiem ok. 44,5 km – Polska ma prawo do zapobiegania naruszaniu na terytorium RP krajowych przepisów celnych, skarbowych, dotyczących nielegalnej imigracji i sanitarnych oraz ścigania, zatrzymywania i karania sprawców tychże naruszeń, jeżeli dokonano ich na terytorium RP, w tym na morzu terytorialnym. Ponadto prawo to może być realizowane w przypadku, w którym obowiązek ścigania, zatrzymania i karania sprawców wynika z prawa UE lub umów międzynarodowych, których Polska jest stroną.

Z kolei w wyłącznej strefie ekonomicznej RP przysługują suwerenne prawa w celu rozpoznawania, zarządzania i eksploatacji zasobów naturalnych, zarówno żywych, jak i mineralnych, dna morza i wnętrza ziemi pod nim oraz pokrywających je wód, a także ochrona tych zasobów oraz suwerenne prawa w odniesieniu do innych gospodarczych przedsięwzięć w strefie. Ponadto Polsce na tych obszarach morskich przysługuje władztwo w zakresie budowania i użytkowania sztucznych wysp, konstrukcji i innych urządzeń, badań naukowych oraz ochrony i zachowania środowiska morskiego.

Przepis art. 22 ustawy o obszarach morskich RP i administracji morskiej z 21 marca 1991 r. w swej dyspozycji wskazuje, że Polska ma wyłączne prawo wznoszenia, udzielania pozwoleń na wznoszenie i wykorzystywanie w wyłącznej strefie ekonomicznej sztucznych wysp, wszelkiego rodzaju konstrukcji i urządzeń przeznaczonych do przeprowadzania badań naukowych, rozpoznawania lub eksploatacji zasobów, jak również w odniesieniu do innych przedsięwzięć w zakresie gospodarczego badania i eksploatacji wyłącznej strefy ekonomicznej, w szczególności wykorzystania w celach energetycznych wody, prądów morskich i wiatru. Dodatkowo wszystkie wskazane powyżej konstrukcje podlegają prawu polskiemu.

Co więcej, delegacja ustawowa upoważniająca do ustanowienia stref bezpieczeństwa o ograniczonym prawie do żeglugi, rybołówstwa, uprawiania sportów wodnych lub nurkowych albo prac podwodnych zdaje się ugruntowywać wyłączną jurysdykcję państwa polskiego w rejonie MFW. Zgodnie z art. 24 ustawy o obszarach morskich RP i administracji morskiej wokół sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń lub ich zespołów, rozumianych jako grupa sztucznych wysp, konstrukcji lub urządzeń znajdujących się od siebie nie dalej niż 1000 m, właściwy dyrektor urzędu morskiego może, w drodze zarządzenia, ustanowić strefy bezpieczeństwa, dostosowane do rodzaju i przeznaczenia sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń lub ich zespołów, sięgające nie dalej niż 500 m od każdego punktu ich zewnętrznej krawędzi, chyba że inny zasięg strefy jest dozwolony przez powszechnie przyjęte standardy międzynarodowe lub zalecony przez właściwą organizację międzynarodową.

Powyższe ma istotne znaczenie, ponieważ MFW, mimo usytuowania ich poza terytorium RP, będą traktowane jakby były na terytorium, jednak usytuowane z wszelkimi wynikającymi z tego faktu prawami, obowiązkami i przywilejami.

Niewybuchy i broń chemiczna na dnie Bałtyku

W mojej ocenie kluczowym problemem, który będzie miał wpływ na realizację inwestycji związanych z MFW, jest kwestia zalegających na dnie Bałtyku niewybuchów oraz broni chemicznej w strefach przyległych, gdzie mają być posadowione MFW. Kluczowym problemem jest dokładne ustalenie lokalizacji ww. zagrożeń, ponieważ obecne informacje w tym zakresie mogą okazać się mocno zdezaktualizowane. Następnie należy określić odpowiednie procedury i metody oczyszczenia dna morskiego z ww. niewybuchów i broni chemicznej, tak aby zminimalizować ryzyka dla środowiska morskiego i osób biorących udział w operacji usuwania tego rodzaju materiałów i urządzeń.

Kolejnym równie newralgicznym zagadnieniem staje się finansowanie całego przedsięwzięcia, które może okazać się bardzo kosztowne. Niestety do dziś Polska nie otrzymała potwierdzenia ze strony UE, że takowe wsparcie w tym zakresie otrzyma. Tym samym dziś wszystko wskazuje na to, że wniosek Polski spotka się z odmową. Trudno określić koszty związane z tym „oczyszczeniem”, ale z pewnością będą to kwoty wielomilionowe. W takiej sytuacji powstaje kluczowy problem: kto pokryje te koszty? Niestety te problemy są nagminnie pomijane w wielu modelach biznesowych przez podmioty bezpośrednio związane z rynkiem offshore i zainteresowane uruchomieniem morskich farm wiatrowych na polskich obszarach morskich.

Ustawa to dopiero początek

Jak sama nazwa wskazuje, ustawa ta ma na celu promowanie energii elektrycznej z MFW, a nie systemowe i wielozakresowe uregulowanie luk legislacyjnych dotyczących MFW. Wiele podmiotów zainteresowanych polskim offshorem błędnie odebrało ten akt prawny jako fundamentalny i rozwiązujący większość problemów prawnych dotyczących MFW. Pamiętajmy, że głównym powodem, dla którego ww. ustawa została uchwalona, była konieczność spełnienia unijnych celów związanych z odnawialnymi źródłami energii. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zobowiązuje RP do utrzymania, po 2020 r., obowiązkowego udziału OZE w końcowym zużyciu energii brutto na poziomie nie niższym niż 15%.

Warto również zauważyć, że przed wejściem w życie ustawy o promocji wytwarzania energii elektrycznej w MFW system wsparcia dla OZE był uregulowany w ustawie z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Regulacje te nie były jednak adekwatne do sytuacji zarówno prawnej, jak i faktycznej MFW. Które, zgodnie z ustawą o obszarach morskich RP i administracji morskiej z 21 marca 1991 r. (Dz.U. Nr 32, poz. 131 z późn. zm.), mogą być wybudowane i eksploatowane w obszarze polskiej wyłącznej strefy ekonomicznej na Bałtyku. Nieadekwatność tego systemu wsparcia wynikała z szeregu ograniczeń strukturalnych, związanych m.in. z organizacją konkurencyjnych aukcji. Dodatkowym problemem proceduralnym jest okres obowiązywania systemu wsparcia OZE wynikający z ustawy z 20 lutego 2015 r., który kończy się w połowie 2021 r., tak więc niemożliwe byłoby, bez wprowadzenia nowych regulacji prawnych, rozpoczęcie inwestycji związanych z budową MFW na polskich obszarach morskich.

Wymienione powyżej przyczyny natury prawnej, jak i faktycznej, były hamulcem skutecznie blokującym inwestorów zainteresowanych budową i eksploatacją MFW, dlatego też m.in. przedstawione powyżej kwestie legły u podstaw wyodrębnienia systemu wsparcia dla MFW z ogólnego systemu OZE, wprowadzenia ułatwień administracyjnych w procesie inwestycyjnym oraz zachęt dla rozwoju lokalnego łańcucha dostaw.

Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Kolejnymi przepisami, które są immanentnie związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę MFW oraz zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, są przepisy ustawy o bezpieczeństwie morskim z 18 sierpnia 2011 r., a konkretnie art. 113b i art. 113c tegoż aktu prawnego. Warto wyjaśnić, że przepisy te określają rodzaje ekspertyz, które należy przedstawić do zatwierdzenia odpowiednio dyrektorowi właściwego urzędu morskiego, ministrowi obrony narodowej lub ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Bez wypełnienia tego wymogu żaden inwestor nie będzie mógł rozpocząć budowy elektrowni morskich w polskiej strefie lub strefach przyległych.

Niestety w tym zakresie pojawia się bardzo poważny problem natury prawnej. Otóż zarówno w art. 113b, jak i art. 113c ustawy o bezpieczeństwie morskim zawarto delegację ustawową dla ministra infrastruktury i dla ministra obrony narodowej, działającego w porozumieniu z ministrem właściwym ds. wewnętrznych, upoważniającą tych ministrów do wydania stosownych rozporządzeń w ww. zakresach. Rozporządzenia te mają określić szczegółowy zakres ekspertyz oraz planów, jak również szczegółowe wymagania dotyczące kwalifikacji i doświadczenia osób uprawnionych do ich sporządzania.

Niestety do dziś rozporządzenia te nie zostały opublikowane. Próżno również szukać jakichkolwiek materiałów na stronach rządowych, które wskazywałyby, że trwają pracę nad tymi rozporządzeniami. Warto pamiętać, że publikacja rozporządzenia to jedynie element finalizujący, który musi być poprzedzony dogłębną i wielozakresową analizą w zakresie spraw regulowanych ww. aktem prawnym.

MFW bez odpowiedniej ochrony

Trzeba pamiętać, że po włączeniu MFW do sieci energetycznej Polski staną się one infrastrukturą krytyczną, a co za tym idzie, powinny być one odpowiednio zabezpieczone przez państwo polskie. W mojej ocenie polskiego ustawodawcy pozostaje bardzo wiele pracy do wykonania w tej sprawie, bo obecnie przyjęte rozwiązania są po prostu nieefektywne. Niestety dalej nie rozwiązano kluczowego problemu dla ogólnie rozumianego bezpieczeństwa statków i infrastruktury krytycznej w strefie Morza Bałtyckiego objętej polską jurysdykcją, to znaczy nie stworzono jednolitej służby, np. straży wybrzeża, która działałaby w oparciu o ujednolicony i zarazem międzynarodowy standard.

Niestety na przestrzeni kilkudziesięciu lat doprowadzono do znacznego rozczłonkowania organów odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwa na polskich obszarach morskich (Marynarka Wojenna RP, morskie jednostki działań specjalnych, Straż Graniczna, urzędy morskie, Główny Inspektorat Rybołówstwa Morskiego, SAR, Służba Celno-Skarbowa, policja wodna). Z tego właśnie rozczłonkowania i niekiedy nakładających się na siebie kompetencji wynika ich nieefektywność, a biorąc pod uwagę wielkość i newralgiczność inwestycji dotyczących MFW, taki stan rzeczy jest nie do przyjęcia.

Należy w trybie pilnym zapewnić, poprzez szereg działań legislacyjnych, odpowiednie narzędzia organom obecnie tworzącym łańcuch bezpieczeństwa polskich obszarów morskich, tak aby zapisy mówiące o bezpieczeństwie MFW nie były w praktyce wirtualnymi regulacjami. W mojej ocenie należy dążyć do stworzenia polskiej jednolitej służby, która od strony „morskiej” jednoczyłaby wszystkie niezbędne kompetencje w zakresie zabezpieczenia infrastruktury krytycznej, którą będzie MFW, np. tak, jak ma to miejsce w przypadku wielu europejskich straży wybrzeża.

Jak wynika z powyższych rozważań, kwestia budowy polskich MFW jest dużo bardziej skomplikowanym prawnie zagadnieniem, niż to się wielu zainteresowanym może zdawać. Niestety w dalszym ciągu funkcjonujemy w pewnej próżni prawnej dotyczącej m.in. przepisów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę MFW, dotyczących bezpieczeństwa MFW etc. Na obecnym etapie polski ustawodawca powinien pilnie dążyć do stworzenia panelu ekspertów, który, czerpiąc z wzorców zagranicznych i praktycznych doświadczeń, byłby w stanie stworzyć fundament niezbędnych regulacji, które faktycznie umożliwiłyby sprawną i bezpieczną aktywizację oraz późniejsze funkcjonowanie polskiego offshore’u.

Należy też mieć na uwadze, że problemem o mniejszym wymiarze prawnym, ale istotnym znaczeniu faktycznym są sposób i koszty oczyszczenia dna morskiego – w lokalizacjach, gdzie mają być posadowione MFW – z niewybuchów i broni chemicznej. Także i ta kwestia bowiem, pozostając nierozwiązaną, może stać się blokadą tych inwestycji na kolejne lata.

Mateusz Romowicz
Kancelaria Radcy Prawnego
Legal Consulting-Mateusz Romowicz